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土地管理法修改,為集體建設性用地入市掃除障礙
上傳作者:15:08:04 shenzhou

  鄉土中國

  本次《土地管理法》修改,意味著集體經營性建設用地入市改革的成果向全國推廣,這將為入市交易的市場化掃除障礙。

  8月26日,十三屆全國人大常委會第十二次會議閉幕,《土地管理法》(修正案)獲會議表決通過。新修改的《土地管理法》對農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地管理的法律規定作出若干調整,這是自2015年以來開展農村土地“三項改革”試點的一項重要的制度性成果。

  “三項改革”中,農村集體經營性建設用地入市改革進展最為明顯,也被外界認為是這次修法工作的最大亮點。本次修法中,在集體經營性建設用地方面,改變了過去農村的土地必須征為國有才能進入市場的問題。同時,在集體建設性用地入市時,法律要求必須由村民代表大會,或者村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。這是土地管理法一個重大制度創新。

  試點范圍有待擴大

  從過去五年的試點情況看,集體經營性建設用地入市的交易規則和制度體系初步建立,各地市場交易活躍,有效釋放了農村土地資源活力。

  但目前的改革,離“建立城鄉統一的建設用地市場”這一總體目標還有一定距離,主要存在各地進展不平衡、交易市場化程度不足、關聯改革不配套等問題。

  其中,土地交易的市場化程度不足是一個核心問題。其主要表現為三個方面:

  一是自主交易難以開展。據我們調查,入市交易幾乎全部是在地方政府的“安排”下進行的,政府介入了投資意向、土地整理、指標調換、項目落地的全過程。用地方、出讓方之間很少有直接的談判協商,交易各方作為市場主體的意志并沒有得到充分體現。這種市場化充其量是一種“政府壟斷的市場化”,其經濟意義比較有限。

  二是交易價格存在扭曲。大部分地區的入市價格是根據土地整理、拆遷安置成本等因素人為設定的參考價格,并非市場供需關系所形成的競爭性價格。如果一套交易體系不能反映資源的稀缺性和經濟機會,會帶來經濟行為的扭曲,必然降低資源配置效率。這個問題在增減掛鉤、“地票”交易中就已經存在,這輪改革未得到實質性解決。

  三是土地權能落實困難。農村集體經營性建設用地入市不能簡單地“一入了之”,其更深層的意義體現在抵押融資等土地的金融功能上面。但改革試點中暴露的情況是,很多大型商業性金融機構對集體土地的權能缺乏信任,出讓后的集體經營性建設用地使用權要想獲得金融支持頗費周折。

  之所以出現上述問題,除一些地方政府改革理念不到位之外,試點范圍過小也是一個重要原因。全國有2000多個縣級行政區,在每省只有1個縣、每縣只有幾塊地的試點范圍中,根本不足以形成一個真實的市場,真實價格自然也就更無從談起。

  深遠影響集體土地利用格局

  本次《土地管理法》修改,意味著集體經營性建設用地入市改革的成果向全國推廣,這將為入市交易的市場化掃除障礙。

  改變了農村土地征為國有才能進入市場的局面,就破除了很多現實掣肘,對集體土地利用格局產生深遠影響。

  而在此基礎上,需要繼續探索入市改革的市場化機制。在直接入市條件下,推動土地需求方與提供方依據市場需求直接談判、自主交易。考慮到當前集體經營性建設用地極其分散,因此直接入市數量不宜太多,否則將是一場更大規模的無序開發。

  調整入市條件下有兩種方案可供選擇。第一種方案,可以考慮分兩步走,先由調入方和調出方進行建設用地指標交易,然后由調入方與最終用地方再進行一輪交易。

  第二種方案,由調入和調出雙方或多方采用股份合作方式推動入市,股權量化、成本共擔、收益共享。比如,可以由拆舊區和建新區的村集體組建產業聯合體或者股份公司,共同參與建設用地市場交易過程,這樣可以使真正擁有存量建設用地的村莊具有更多、更長遠的收益。

  無論采用哪種方式,在交易過程中,政府主要負責交易平臺運行維護、劃定基準地價、提供交易信息等基礎性工作,要盡量避免對交易談判、地塊選擇等具體事項的干預。

  如此一來,經過一段時間的演化,農村集體經營性建設用地的市場價格均衡機制將逐步形成,改革和修法工作的根本目標有望達到。



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